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解读国改政策 明晰投资导向

  4月17日到4月20日参加了在北京举办的《国有林区改革政策解读及实施方案编制培训班》,这次培训班主要是针对中央6号文件即:中共中央、国务院关于印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》的通知举办的,通过这次培训收获颇深。

  一、中央6号文件出台的政策背景。

  从2003年到2015年的12年间,中央下达文件解决林业问题的只有三次,2003年下发《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、2008年下发《集体林改革指导意见》2015年2月8日下发《国有林场改革方案》《国有林区改革指导意见》(以下简称中央6号文件)。2013年国家林业局会同发改委、财政部等有关部门共同起草《国有林区改革指导意见》,2014年6月该意见的征求意见稿由国家林业局会同相关部门共同征求有关省(区)、部门意见,修改完善后于2014年10月上报国务院,按照国办要求扩大征求意见范围,修改后再次上报国务院,12月3日国务院常务会议审议通过了改革指导意见,12月25日,中央政治局党委会审议通过了改革指导意见,在这期间习近平总书记亲自指导修改了国有林区改革指导意见,并且与国家林业局局长赵树丛研讨过中央6号文件,并提出了两条基本要求:一是保护好森林生态,二是维护好民生稳定。总书记有一段很重要的论述:“山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。既要金山银山也要绿水青山,绿水青山也是金山银山。保护生态环境就是保护生产力”。由于习近平总书记在基层的工作经历,使得他非常重视林业的发展,早在福建工作期间,他就开展过林农改革,曾经把土地承包机制由山下引到山上,并取了丰硕的成果和经验。

  二、国有林区改革指导意见的总体要求。

  这次国有林区改革改变了国有林区的性质和发展方向,是国有林区的一次革命。由木材生产转变为生态修复,由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主。

  到2020年,基本理顺中央与地方,政府与企业的关系,实现政企、政事、事企、管办分开,林区政府社会管理和公共服务职能得到进一步强化,而我们局属于管办分开范畴,所说的管办,就是森林资源管理、监管、企业办社会职能与企业经营分开。另外还有要坚决守住三条底线:生态安全、社会稳定、国有资产不流失。

  三、国改是一次全面性系统的改革,为此中央采取了6大举措。

  (一)停止商性采伐。

  1、重点国有林区战略功能,基本职能决定的。中央6号文件明确指出“国有林区发挥生态功能、维护生态安全战略定位,将提供生态服务,维护生态安全确定为国有林区的基本职能,作为制定国有林区改革发展各项政策措施的基本出发点”。基于战略定位决定了“二个转变”即由木材生产为主转变为生态修复和建设为主,由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主。历史使命发生了根本性的转变。

  2、重点国有林区森林资源的现状决定的。列举一些数字不详细说明了。

  3、停伐加快推进改革,形成倒逼改革的机制。

  (二)政企分开

  1、一步到位,是指条件成熟的地区,财力较强地区,按照属地化原则将学校、医院、供水、供热、供电等社会服务职能连同人员、资产等全部移交给地方,经费纳入地方财政预算。2008年内蒙古森工完成。

  2、内部先分开,是指条件不成熟的。先在内部政企、政事分开。优先解决林区政府缺位和财政体制缺失问题。内部政企分开后,林业局的局长不能再兼任县(区)长,不能再兼任企业的董事长或总经理,不再一肩挑。形成明确的社会职能管理体系,人、财、物不能与林业局混在一起。

  (三)建立机构

  1、用时间换空间的方式组建机构。不采取“暴风骤雨”的方式,而是采取渐进式的改革策略,即严格实行“机构只减不增、人员只出不进”,按目前职工年龄结构制定逐年递减的滑动编制,通过多种方式逐年消化管理人员,最终实现合理编制和人员规模,逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。

  2、完成的大致时间。由于重点国有林区的干部职工大多是20世纪80年代末期录用的,目前年龄大多在50岁以上,再经过五、六年,大部分将到退休年龄。因此,到2020年天保工程二期结束时,也即是国有林区改革任务完成期限,上述改革目标可以平稳实现。

  3、组建的方法。可以在现有负责森林资源管理队伍的基础上构建。也可以将企业经营从目前国有林业局中剥离出去,鼓励社会资本参与企业改制,彻底剥离完成后,原有企业直接更名为森林资源管理机构,也可以用5年的时间将现有的国有林业局逐步转为国有森林资源管理机构。不管怎样建立机构,今后,所有的生产经营活动,都要通过花钱买服务来实现。

  4、机构职责。今后国有森林资源管理机构的主要职责是:依法负责森林、湿地、自然保护区和野生动植物资源的保护管理及森林防火、有害生物防治等工作。国有森林资源管理机构与公司之间没有经济利益关系,在造林、森林抚育等方面是委托被委托,监督被监督的关系。

  5、调动基层改革的积极性,科学合理确定改革模式,不搞一刀切,维持和谐稳定。

  (四)创新管护机制

  1、创新林业生产组织方式。组建后的国有森林资源管理机构可以通过购买服务,与类似森林培育公司、管护公司等签订定向购买合同,承担造林、管护、抚育、防火等林业生产建设任务,实行市场化运作,自负盈亏。

  2、创新管护模式。原有承担管护任务的职工,主要多采取步行巡山,劳动强度高。改革后,实行远山设卡,近山管护方面,加强高新技术手段和现代交通工具的装备应用,降低劳动强度,提高管护效率,确保管护效果。

  3、创新社会参与度。鼓励社会公益组织和志愿者参与公益管护。

  (五)创新森林资源监管体制

  1、进一步明确明晰产权。重点国有林区森林资源的所有权归国家所有,但是长期以来,国务院并没有确定哪个部门代表国家对森林资源行使所有权,也没有建立专门的森林资源资产管理机构行使所有权人的管理权,中央政府的收益权也未能得到落实和体现,产权虚置,国有森林资源所有者主体缺位。而“国务院林业行政主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责、负责管理重点国有林区的国有森林资源和森林资源产权变动的审批”这 几句话是中央6号文件最核心内容之一,为今后加强重点国有林区森林资源保护管理创造了根本性和基础性的条件。

  2、强化派驻各地森林资源监督机构的监督职能,优化监督机构设置,加强对重点国有林区森林资源保护管理的监督。目前国家林业局派驻重点国有林区的监督力量还远远不足,赋予他们的职能也不够全面,下一步,将深入研究,落实上述要求。

  3、关于研究制定重点国有林区森林资源监督管理法律制度措施,为下一步研究制定有关重点国有林区森林资源监督管理条例提供依据。

  (六)强化地方政策责任

  一方面,进一步明确地方各级政府对行政区域内的森林资源保护负总责,森林覆盖率、森林蓄积量的变化纳入省级政府目标责任考核约束性目标,林地保有量征占用林地定额纳入省级政府目标责任考核内容。另一方面,强化地方政府改善民生的责任。地方各级政府对行政区域内的林区经济社会发展负总责。要将林区经济社会发展纳入当地国民经济和社会发展总体规划及投资计划,切实落实地方政府林区社会管理和公共服务的职能。

  (七)安置职工:“不采取强制性买断方式,不搞一次性下岗分流,确保职工基本生活有保障” ,打消职工顾虑。中央财政继续加大对森林管护、人工造林、中幼龄林抚育和森林改造培育的支持力度,逐步增加管护费和补助标准,推进职工转岗就业,提高工资标准。切实解决林区职工社会保障问题,做到应保尽保。对符合政策的就业困难人员灵活就业,由地方政府按国家有关规定统筹解决社会保险补贴,对跨行政区域的国有林业单位,由所在市或省政府统筹解决。

  四、政策支持体系

  1、财政支持:增加停伐补助金,每年每立方米补助1000元。适当调整天保工程森林管护费和社会保险补助费的财政补助标准,简称“调标”。经多次协调、测算,从2015年起中央财政将把天保工程区国有林森林管护费标准由5元/亩提高至6元/亩。

  2、金融政策:化解金融与债务。截止2013年底,重点国有林区共有金融债务209.9亿元,无力偿还的有133.1亿,准备化解。

  积极用足用好林业贷款财政贴息政策,积极开发适合国有林区特点的信贷产品,推进落实国有林区职工小额贷款。基础设施建设、基础设施配套项目,国家有关政策的扶持。移民搬迁。加快深山、远山区职工搬迁。国有林区12.8万户,涉及人口37万人,暂按每户5万元搬迁测算,中央预投64亿元。

  3、产业转型。大力发展森林旅游,野生动植物驯养繁育等绿色产业。大力发展替代产业,接续产业,积极引入新技术、新的业态、新的商业模式,推进林业一二三产业融合发展。现有林区所办企业也要进行改制,支持国有优强企业参与国有林区企业改革重组,推动多重社会资本参与林区企业改制,逐步形成各种所有制形式并存的国有林业新企业,激发林区发展活力。

 

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